Reforma del proceso contencioso-administrativo: toque de silencio por la tutela judicial efectiva

En el Boletín Oficial del Estado nº 245, de 11 de octubre de 2011, se ha publicado la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal.

Como su nombre indica, el objeto de la ley es introducir mejoras en la legislación procesal que permitan agilizar los procedimientos que solventan nuestros juzgados y tribunales, dada la excesiva carga de trabajo que colapsa el sistema en la actualidad.

Para ello, la ley modifica la normativa procesal civil, penal y contencioso-administrativa. En lo que aquí nos interesa, en este último orden se han introducido diversas medidas que pueden aligerar efectivamente la carga de trabajo de los tribunales, si bien otras van a dificultar enormemente el acceso de los funcionarios a la justicia en defensa de sus derechos estatutarios.

En efecto, se reducen trámites en la práctica de prueba en los procedimientos ordinarios, puesto que a partir de ahora en la demanda y en la contestación se deberán expresar -además de los puntos de hecho sobre los que habrá de versar la prueba- los concretos medios de prueba que se propongan.

En el procedimiento abreviado se introduce la posibilidad de evitar la celebración de la vista oral cuando no se solicita el recibimiento a prueba, esto es, cuando la controversia se reduce únicamente a una cuestión jurídica de interpretación de normas. Esta medida evitará demoras dado que no será necesario esperar a un señalamiento para la vista, quedando el procedimiento visto para sentencia una vez presentada la contestación a la demanda. Sin embargo, la nueva redacción no prevé la situación que puede darse cuando el actor ejerce esta opción y posteriormente, a la vista del expediente que debe remitir la Administración, se descubren nuevos hechos o documentos que hagan aconsejable el recibimiento a prueba.

Se amplía el ámbito del procedimiento abreviado a los asuntos cuya cuantía no supere los 30.000,00 euros, en lugar de los 13.000,00 que rigen hasta el momento.

Hasta aquí las novedades que consideramos razonables y que efectivamente pueden ayudar a la sostenibilidad del sistema judicial, pero las siguientes modificaciones suponen un claro y evidente recorte de derechos para los funcionarios.

Así, se elevan considerablemente los límites cuantitativos para acceder al recurso de apelación y al recurso de casación. En el primer caso lo eleva de 18.000 a 30.000 €, mientras que en el segundo lo hace de 150.000,00 a 600.000,00 €. Por ello, las sentencias recaídas en primera instancia en juzgados de lo contencioso-administrativo no podrán ser recurridas si su cuantía no supera los 30.000,00 €, lo que sucede con la inmensa mayoría de los litigios del personal de la Administración.

Finalmente, la reforma que consideramos de mayor calado es la relativa a la introducción del criterio del vencimiento en materia de costas en primera instancia, dando nueva redacción al apartado 1 del artículo 139, que queda redactado del siguiente modo:

“En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto su recurso con mala fe o temeridad”.

Como es sabido, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se ocupa de la revisión de la actividad de la Administración pública en su versión contenciosa o de control de la legalidad y de sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen, así como de atender los recursos de los administrados contra resoluciones de la administración que consideran injustas. En este último aspecto se ocupa, en lo que aquí nos interesa, de las cuestiones de personal de los funcionarios públicos, esto es, recursos contra resoluciones de la Administración relacionadas con permisos, licencias, vacaciones, escalafón, destinos, vacantes y cuantas cuestiones surjan de la aplicación de la normativa que rige el estatuto del personal funcionarial.

Hasta el momento, en el orden contencioso-administrativo no se imponían las costas a quien resultara vencido en primera instancia, salvo que los tribunales consideraran que había pleiteado con temeridad o mala fe. Sin embargo, con la reforma que estamos analizando, se aplicará el criterio del vencimiento, lo cual significa que quien vea totalmente rechazadas sus pretensiones en la sentencia que ponga fin a la primera instancia deberá  abonar las costas del proceso, esto es, deberá abonar no sólo los gastos de los profesionales que actúen en su representación y defensa, sino que, además, deberá abonar los de la parte contraria (generalmente y en el ámbito que aquí nos ocupa, los generados por la intervención en el proceso del Abogado del Estado).

Ciertamente, la nueva redacción del artículo 139.1 prevé la excepción a la imposición de costas cuando el juzgado o tribunal “aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho”, previsión ya contenida en el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero de muy excepcional aplicación en la práctica.

Podemos defender que en algunos ámbitos del orden contencioso-administrativo donde se dirimen cuestiones de elevadísimas cuantías se aplique este criterio de la imposición de costas en primera instancia (como en urbanismo, sanciones tributarias de elevadas cuantías, expropiaciones, telecomunicaciones, etc.), pero aplicar este criterio en los procesos promovidos por funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios va a suponer, de facto, un obstáculo a su acceso a la tutela judicial efectiva, dado lo persuasorio de la posibilidad de condena en costas.

No deja de ser cierto que este nuevo tratamiento de la condena en costas también debería tener efectos beneficiosos para el administrado, dado que hemos de suponer que la Administración se abstendrá en lo sucesivo de desestimar -como hace en la actualidad- peticiones en vía administrativa en supuestos idénticos a los que previamente han sido resueltos por los tribunales en sentido favorable al funcionario.

El montante de la condena en costas dependerá de la cuantía del procedimiento, esto es, el valor del objeto del litigio cuando éste pueda ser determinado, pero, en todo caso y a título orientativo según el baremo de orientación de honorarios profesionales del Consejo Valenciano de Colegios de Abogados,  por la tramitación de un procedimiento abreviado ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo las costas ascenderían a un mínimo de 442,50 euros, mientras que por el procedimiento ordinario su importe partiría de los 1.770,00 € o los 2.360,00 €, según se diriman ante Juzgados o ante el Tribunal Superior de Justicia.

La disposición transitoria única prevé que los procesos que se encuentren en trámite a la entrada en vigor de la ley, continuarán sustanciándose conforme a la legislación procesal anterior hasta que recaiga sentencia en la instancia en que se encuentren.

La Ley entrará en vigor el 31 de octubre de 2011.

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